2014年底召开的中央农村工作会议曾提出，“随着国内外环境条件变化和长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步显现，农业持续稳定发展面临的挑战前所未有”。2015年间，随着矛盾继续深化，三农政策“谋变”势在必行。2016年中央“一号文件”拟将强调，“落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标”。

12月24日至25日，2015年的中央农村工作会议在北京召开，2016年“一号文件”的主题和聚焦内容也浮出水面。会议讨论了《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见（讨论稿）》。按照惯例，这份讨论稿修改完善后，将成为2016年的中央“一号文件”，指导全年以及今后一段时期的“三农”工作。

2015年11月中旬，分管“三农”工作的国务院副总理汪洋亦曾在《人民日报》撰文——《用发展新理念大力推进农业现代化》。

业内普遍认为，目前，以粮食产量、收储量、进口量“三量齐增”为代表现象，中国农业的深层次矛盾正在全面爆发。现行的农产品（18.58, 0.40, 2.20%）托市制度，造成全产业链扭曲，并加剧了内外价差，进口农产品冲击严重，农产品收储和补贴制度改革迫在眉睫。但是，改革要怎么改？粮食库存之高，已令一些部门和地方政府喘不气来；越来越多的人士意识到，粮食并非越多越好。但粮食安全目标应怎样厘定？政策如何细化？

随着中国劳动力和土地成本抬升，中国农业成本上升迅速，相当多农产品的竞争力丧失明显。长此以往，中国农业要如何抵御国外进口全面冲击？如何在国际国内两个市场之间配置资源？如何在小农国情下加快发展农业现代化？自然资源亮“红灯”，提上日程的“休耕”又该怎么操作？这些问题，都迫切需要回答。

日前召开的2015年中央农村工作会议，进一步明确了“三农”主要议题的改革方向和方针。但收储和补贴制度等一些关键性改革，难度很大，究竟如何改，方案仍待明晰。

逐渐清晰的粮食政策新信号

“中国政府下一步的粮食政策为适当调减当期产量，但将着力保持生产能力的稳定和提升。”中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文近期在一个公开演讲中表示。

从官方公布的中央农村工作会议信息来看，随着粮食库存高企、阶段性“供过于求”局面底定，国际大市场间的资源流动不可回避，以及粮食政策在这两年间的逐步调整适应，至此，中央对粮食政策的调整框架已经基本清晰。

首先，中央抛弃了一些人士主张的“粮食完全市场化”，仍然强调“坚持保障粮食安全底线”，但明确了“有保有放”以及“保什么”的问题。中央农村工作会议提出，要“保稻谷、小麦等口粮，保耕地、保产能，保主产区特别是核心产区的粮食生产”。

与此同时，“树立大农业、大食物观念”，首次在中央农村工作会议上被正式提出。会议表示，要推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。这也就是说，粮食政策将不再对“粮食安全”作片面的、一味的强调，而是拓展了“粮食安全”的内涵，增进了对食物安全的理解。

进而，中央将农业结构调整、适应市场需求，放在了更重要的位置。会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

这意味着，有必要加快推进农产品收储制度改革。目前，粮食等重要农产品在国家“托市收购”机制下形成的政策市，导致产需脱节情况非常严重。

在粮食库存压顶的压力下，“去库存”也成为现阶段农业工作的重要任务。会议提出，要高度重视去库存、降成本、补短板。加快消化过大的农产品库存量，加快粮食加工转化。

上世纪90年代末，中国也曾出现阶段性粮食过剩，以至于出现陈化粮危机。在许多业内人士看来，如果不采取针对性措施，“陈化粮”危机也有可能卷土重来。按国家政策要求，“托市收购”的粮食应在三年内完成轮换，但这两年“托市粮”的拍卖成交率一直很低。财新记者日前在河南信阳调研时看到，2013年由国家收购的稻谷，至今仍满满地压在仓库里。

补贴制度怎么改？

此轮农产品收储和补贴制度的改革已经酝酿了两年多，目前正走到抉择的关键时期。刚刚落幕的中央农村工作会议再度明确，要完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储政策，为农业结构性改革提供动力。

“价补分离”是中央已经确定的改革方向。陈锡文表示，粮食补贴调整的基本思路是：发挥市场供求在价格形成中的基础作用，政府在市场之外给农民必要的补贴。

但具体怎么改，政策界人士仍没有一致意见。目标价格制度（即国家不直接入市收储，让价格随行就市，将目标价格和市场价之间的差价补贴给农民）和直接补贴是两种被建议较多的思路。不过，曾被寄予厚望的目标价格制度，从新疆棉花、黑龙江大豆的试点情况来看，出现操作成本过高等问题；若要进一步推广扩展到主粮品种使用，业内人士多不看好。

陈锡文在最近的公开演讲中，则曾提出过“黄箱补贴”改“绿箱补贴”的思路。所谓“黄箱补贴”，是指价格补贴和与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的补贴，是WTO农业协议规定不禁止但须承诺逐渐削减的补贴类型。中国加入世贸组织时承诺，农产品“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%。

而“绿箱补贴”则指无贸易扭曲作用或此类作用非常小的国内支持措施，包括一般服务、与生产不挂钩的直接收入支持、环境保护补贴等，WTO对此无限制。

陈锡文表示，应把国内粮价回归到与国际市场粮食价格相近的水平，这样有利于抑制粮食进口、减少国内粮食库存、恢复国内粮食市场流通。“而对于农民的收益损失，政府可以采取WTO所允许的‘绿箱补贴’政策给予弥补，这种补贴与粮食产量、粮食价格脱钩。”此一思路，应该和直接补贴的思路更为接近。

对于补贴制度改革，中央农村工作会议还强调，要充分发挥多种形式农业适度规模经营在结构性改革中的引领作用，农业支持政策要向规模经营主体倾斜，同时要注重让农民分享成果。