国土资源部和国家统计局于日前共同发布了第二次全国土地调查的主要数据成果：截至2009年12月31日，全国耕地面积为13538.5万公顷（20.31亿亩），比原来掌握的数据多出2亿亩左右。耕地调查数多了，耕地保护是否可以松口气？最严格的耕地保护制度会不会松动？18亿亩耕地红线是否还要坚守？

耕地为何多出2亿亩

国土资源部副部长、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室主任王世元表示：二次调查的耕地数据多了2亿亩，并不是说我国实有耕地数量真的增加了。第一，是采用了先进的调查手段、方法，周密的组织方式，把原有的、实有的耕地调查了出来。第二，从耕地的分布和利用状况看，耕地数量多了，只是对生态的修复和生态建设有了一些回旋的余地。我国东北和西北地区的林区和草原，以及25度陡坡地上的1.49亿亩的耕地，相当一部分要有计划、有安排地进行退耕还林。国家从2014年开始做这方面的计划。第三，还有相当数量的耕地因中重度污染已不太适宜耕种，2014年也要启动修复。第四，还有相当一部分耕地因工矿塌陷、地下水超采也不适宜耕种。总的来看，我们实有耕地就那么多，适宜稳定利用的地也就是18亿亩多。

王世元说，1996年，我国人均耕地1.59亩。到2009年，受人口增长和其他因素的影响，人均耕地下降到1.52亩，且区域间很不平衡。而世界人均耕地面积是3.38亩。随着我国人口的增加，人均耕地还要下降，所以耕地资源的紧缺是硬约束。

就是这么多地打了1.2万亿斤粮食

据了解，按照国际通行的做法，有关部门对二次调查数据成果进行了事后的质量评估，结果表明各项精度、指标均符合质量控制标准。数据的真实源自于三个“首次”：

第一，首次制定了统一的土地利用分类国家标准和制度规范。2007年8月，在调查开始的时候，国土资源部就协调国家标准委颁布了土地利用现状分类的国家标准，历史性地统一了全国土地利用现状分类调查口径，为调查过程当中的土地分类提供了重要依据。此外，在这个过程中国家出台了《土地调查条例》，确保了调查工作有法可依。

第二，首次采取了“三下两上”的政府组织模式。在具体流程上，国家统一购置遥感影像，制作下发调查底图；地方依据下发图件开展调查，成果上报全国土地调查办；上报后再进行内业核实，在图上说话；核实过程中发现有问题的，要交地方进行核实；核实结果上来后，对疑问图斑再核实，还有疑问的由全国土地调查办派出工作人员和技术人员实地核查。通过这种“三下两上”的政府组织模式，有效保障了数据的真实性。

第三，首次采取覆盖全国的遥感影像调查底图，做到图、数、实地相一致。这次调查大规模应用了航空卫星遥感数据，通过飞机和卫星对我国所有土地进行全覆盖照相，然后根据调查需求标准，采取分辨率不同的比例尺进行调绘，查清现状。

国家统计局副局长张为民介绍，这2亿亩耕地当中，相当一部分耕地已经在现有的粮食播种面积统计中体现出来了。2004年取消了农业税，对粮食的各种补贴力度也不断加大。这样一来，过去有一些没有种的或者没有上报的耕地，也陆续用来进行农业耕种。针对这种情况，国家统计局从2004年以来就高度重视。在这次调查的样本当中，不是按照农民报了多少耕地，而是按照实际播种的面积来计算。

张为民说，2013年全国粮食播种面积是16.79亿亩，这个播种面积比10年前增加了1.88亿亩，这就意味着增加的耕地在我们现有的粮食调查当中大部分都得到了体现。当然，增加的粮食播种面积还有另外一个因素的影响，就是种植结构的调整，比如说减少了棉花、油料作物的播种面积而改种粮食作物，这样也扩大了粮食作物的播种面积。

保护耕地的基本国策会不会松动

王世元表示，关于今后耕地保护政策的走向是社会各界普遍关注的问题。我国耕地总量中有564.9万公顷（8474万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草原及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷（6471万亩）耕地位于25度以上陡坡。这些耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整。

王世元进一步分析，我国优质耕地正在逐年减少。13年间，我国城镇用地增加4178万亩，占用的大多是优质耕地。从补充耕地的能力和质量看，我国耕地后备资源严重不足。上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，建设占用耕地的补充难度很大。虽然十几年来基本实现了建设占用耕地占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱地的问题客观存在。另外，补充耕地也需要长期的熟化过程。

综合考虑现有的耕地数量、质量和分布以及人口增长发展用地和粮食消费需求等因素，我国的耕地保护形势仍十分严峻，人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，建设用地供需矛盾仍很突出，土地利用变化反映出的生态环境问题也很严峻。所以得出的结论是：国情没变，耕地红线必须严守，底线必须保住，现有的耕地总量必须保持基本稳定。